近年來，隨著我國改革向縱深推進(jìn)，自然保護(hù)區(qū)“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”等問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需求、規(guī)劃設(shè)計(jì)頻頻觸碰保護(hù)紅線，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)。部分專家和業(yè)界人士建議，需理順保護(hù)與利用、繼承與發(fā)展、權(quán)屬與權(quán)責(zé)等關(guān)系，對保護(hù)區(qū)體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明晰生態(tài)疆界，重構(gòu)生態(tài)版圖，讓自然保護(hù)區(qū)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的主抓手、主戰(zhàn)場。

　　“保護(hù)困局”待解

　　“一劃了之”“畫地為牢”“劃而難管”……自然保護(hù)區(qū)存在種種問題導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生需求、規(guī)劃設(shè)計(jì)頻頻觸碰保護(hù)紅線，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的問題亟待解決。

　　——“一劃了之”與民生需求相矛盾。據(jù)環(huán)保部對2013年至2015年所有446個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)測顯示，403個(gè)保護(hù)區(qū)的緩沖區(qū)和390個(gè)保護(hù)區(qū)的核心區(qū)分別有人類活動38459處和23976處。大多數(shù)保護(hù)區(qū)中緩沖區(qū)、核心區(qū)限制人類活動的要求已“名存實(shí)亡”。

　　記者調(diào)研了解到，一些保護(hù)區(qū)在劃定和申報(bào)之初帶有強(qiáng)制色彩，未考慮地方實(shí)際而一劃了之，一些保護(hù)區(qū)在建立和進(jìn)行功能區(qū)劃調(diào)整時(shí)，缺乏前瞻性，為爭取投資盲目劃大保護(hù)區(qū)范圍，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用裨诓恢榍闆r下“被保護(hù)”。這固然杜絕了一些地方的開發(fā)沖動，但也導(dǎo)致老百姓正常生產(chǎn)生活需要被壓制。例如2014年，某地國家級自然保護(hù)區(qū)的面積從1988年的23萬公頃調(diào)整為198.72萬公頃。部分村鎮(zhèn)、礦區(qū)、水電站、軍事設(shè)施、主干道路進(jìn)入保護(hù)區(qū)，造成與現(xiàn)行政策規(guī)定不協(xié)調(diào)的情況。

　　——“畫地為牢”與地方發(fā)展相矛盾。多位專家表示，我國自然保護(hù)區(qū)存在一定程度的過分片面強(qiáng)調(diào)保護(hù)，忽略輕視利用發(fā)展的傾向。自然保護(hù)區(qū)從立法上明確“保護(hù)自然環(huán)境與自然資源”而非合理利用自然資源，同時(shí)《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定：“管理保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)資金補(bǔ)助”。很多保護(hù)區(qū)地處欠發(fā)達(dá)的老少邊窮地區(qū)，基本運(yùn)行艱難。

　　還有一些地方對自然資源的依賴程度高，保護(hù)與發(fā)展矛盾突出。近兩年，中央環(huán)保督察組已陸續(xù)通報(bào)內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、河南、湖北、廣西、吉林、貴州、甘肅、寧夏等近20省區(qū)的部分自然保護(hù)區(qū)環(huán)境破壞突出、環(huán)境管理失責(zé)問題。一邊是國家三令五申牢牢守住生態(tài)紅線，一邊是多地國家級自然保護(hù)區(qū)頻頻“失守”。地方以采石采礦、能源設(shè)施、旅游設(shè)施、交通設(shè)施和農(nóng)林養(yǎng)殖等名目要求自然保護(hù)區(qū)讓路的呼聲此起彼伏，申請國家級自然保護(hù)區(qū)晉級的熱情銳減。

　　多位專家表示，這些行為既有地方政府出于發(fā)展沖動和利益心理作祟，也反映出我國自然保護(hù)區(qū)制度與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不匹配。

　　——利益糾葛權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致保護(hù)區(qū)“劃而難管”。首先，“戴帽”現(xiàn)象嚴(yán)重，保護(hù)部門“疊羅漢”。同一塊保護(hù)地，既是保護(hù)區(qū)，又是風(fēng)景名勝區(qū)，還是世界自然遺產(chǎn)。其他帽子還包括森林公園、水利風(fēng)景區(qū)、地質(zhì)公園等。以云南省白馬雪山保護(hù)區(qū)為例，既是國家級自然保護(hù)區(qū)，又是風(fēng)景名勝區(qū)和旅游開發(fā)區(qū)，從而導(dǎo)致“每辦一件事，幾個(gè)部門蓋章”。“比如風(fēng)景名勝區(qū)，并非保護(hù)地概念，也并無資源屬性和土地權(quán)限。”國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長唐芳林表示，這就加劇了管理的交叉重疊，出現(xiàn)各部門責(zé)、權(quán)、利的糾纏。

　　其次，保護(hù)區(qū)管理九龍治水。從國家層面看，大多數(shù)保護(hù)區(qū)由林業(yè)部門建立，但農(nóng)業(yè)、水利、海洋、環(huán)保等部門都有各自保護(hù)區(qū)，其中環(huán)保部還擔(dān)負(fù)對所有保護(hù)區(qū)督察之責(zé)。從地方看，由于涉及“山水林田湖”，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、交通等部門都參與其中，上到廳級，下到股級都來管，管理局反倒被架空。

　　從頂層設(shè)計(jì)入手加快改革

　　專家和業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，現(xiàn)有保護(hù)區(qū)制度與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)，建議從國家層面對當(dāng)前保護(hù)區(qū)體系重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和定位，理順保護(hù)與利用、繼承與發(fā)展、權(quán)屬與權(quán)責(zé)等層面關(guān)系。

　　一是要從兩個(gè)橫向方面理清部門權(quán)責(zé)。國家林業(yè)局保護(hù)司巡視員孟沙認(rèn)為，從國家層面上說，必須停止“一地多帽”現(xiàn)象，保護(hù)區(qū)不能成為部門爭奪的“唐僧肉”，應(yīng)指定某一部委統(tǒng)管、其他部門配合管理，同時(shí)將管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離。孟沙表示，從地方層面上說，要堅(jiān)持山水林田湖一體原則，積極推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，最終給予保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)明確、獨(dú)立的綜合管理權(quán)限。

　　二是從兩個(gè)縱向方面解決政府權(quán)責(zé)。受訪者認(rèn)為，既然保護(hù)區(qū)分為三級，那么國家就應(yīng)對國家級自然保護(hù)區(qū)的人事和投入直接負(fù)起管理責(zé)任，不應(yīng)交由地方政府來負(fù)責(zé)。同時(shí)，改革目前自然保護(hù)區(qū)自下而上的申報(bào)制，對部分達(dá)到保護(hù)級別而又未納入保護(hù)范圍的對象、區(qū)域，要明確其全民所有屬性，從國家層面進(jìn)行科學(xué)合理劃定。而對省、地方兩級保護(hù)區(qū)，應(yīng)以完整性和保護(hù)對象為標(biāo)準(zhǔn)重新界定保護(hù)范圍，該整合拆并的整合拆并，該打破行政區(qū)劃的要交由統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

　　三是妥善處置保護(hù)地權(quán)屬問題，進(jìn)一步加大保護(hù)區(qū)投入。受訪專家建議，通過征用、贖買、租用的方式將保護(hù)地中屬于集體或個(gè)人的權(quán)屬逐步收歸國有。同時(shí)加大保護(hù)區(qū)投入，包括提高生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，固定劃撥一部分生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立保護(hù)區(qū)財(cái)政專項(xiàng)撥款等方式。

　　四是探索利用與保護(hù)共存的綠色發(fā)展模式。“適當(dāng)為保護(hù)區(qū)‘松綁’，要為地方發(fā)展和百姓生存留足空間。”唐芳林認(rèn)為，探索利用小部分生態(tài)資源進(jìn)行“非損傷性獲取效益”而不是過度開發(fā)，既體現(xiàn)了“五大理念”中的開放共享，讓保護(hù)區(qū)居民分享保護(hù)成果，也是持續(xù)保護(hù)的前提。受訪者認(rèn)為，在不破壞生態(tài)原真性、完整性和嚴(yán)格監(jiān)管的前提下，對生態(tài)資源進(jìn)行適當(dāng)利用，不僅是保護(hù)區(qū)發(fā)展，更是生態(tài)文明建設(shè)的未來方向。

　　五是用好國家公園改革機(jī)遇，重構(gòu)“星羅棋布”保護(hù)地。專家認(rèn)為，我國自然保護(hù)區(qū)已實(shí)施60年，目前已是“星羅棋布”，積攢了良好“生態(tài)家底”。由于自然保護(hù)區(qū)和國家公園都具有嚴(yán)格保護(hù)的趨同性，當(dāng)前可結(jié)合國家公園的設(shè)立，將國家公園與國家級自然保護(hù)區(qū)有機(jī)結(jié)合，重構(gòu)生態(tài)版圖，重新調(diào)整自然保護(hù)區(qū)的范圍和職能，把“國”字號的保護(hù)地作為優(yōu)化生態(tài)空間的重要抓手。